老旧居住空间是城市存量空间的主体,其更新得到多方高度重视城市是一个动态发展的系统,自其建成之日起便已进入更新的序列。随着人口增长、经济发展、技术进步和社会需求的变化,人们往往会对所生活的物理空间表达出各异的更新需求,这一点在居住空间上的表现尤为突出。在经历了快速城镇化过程后,如今出现了一批建设标准低、质量下降、基础设施陈旧的老旧居住空间,难以满足现代居民生活所需,亟待通过更新方式改善居住生活条件。
苏琛其,孙欲晓,高超. 老旧居住空间拆除重建的政策与实践比较——以北京、广州、杭州城市更新为例[J].北京规划建设.2025(01): 152-160.
城市是一个动态发展的系统，自其建成之日起便已进入更新的序列。随着人口增长、经济发展、技术进步和社会需求的变化，人们往往会对所生活的物理空间表达出各异的更新需求，这一点在居住空间上的表现尤为突出。在经历了快速城镇化过程后，如今出现了一批建设标准低、质量下降、基础设施陈旧的老旧居住空间，难以满足现代居民生活所需，亟待通过更新方式改善居住生活条件。这些老旧居住空间在城市中分布广泛、存量巨大，是城市更新的基本面，也是探索建立可持续的城市更新模式和政策法规的重要切入点。以北京为例。全市存量建筑资源约2.45亿平方米，老旧小区约1.6亿平方米，危旧楼房和简易楼约100万平方米、1000栋，老旧居住空间改造在城市更新任务中占总量的2/3。
中央层面聚焦“人民日益增长的美好生活需要”，出台了一系列政策推动老旧居住空间更新。2019年起，国务院常务会议研究部署相关工作，2020年国务院办公厅印发首个专门指导意见，明确了改造对象和内容。随后，相关部门陆续印发通知，提出改造要求和支持政策，为老旧居住空间更新改造提供了高位引导（图1）。
各城市在老旧居住空间更新模式探索与实践中，对拆除重建方式的应用或呼吁不断涌现。通常情况下，因其能够兼顾解决住用安全和品质提升问题，而受到社会的广泛关注。国内多个城市陆续出台了支持政策。但现阶段各城市尚未建立起一套完善、清晰、适配的政策体系，项目在实施中仍存在谋划难、启动难、复制难等困难与挑战，而且各城市间的政策适用性、包容度等方面存在差异，还需要进行融合与创新。
本文选取北京、广州、杭州三个城市，就城市更新视角下老旧居住空间拆除重建政策体系和典型案例进行梳理对比，分析当前政策体系的善用与不足，并基于当前研究基础提出思考与建议。
北京在危旧楼房改建工作中取得了一定成效，“拆除重建、适度改善、成本共担”三点基本原则已经在实践中形成初步共识。而危旧楼房年代久、差异大、产权主体复杂，实践过程中问题层出不穷，如居民诉求多元、资金筹措困难、审批流程繁琐、高度与风貌限制等，实施中面临多方面的挑战。目前的实践案例中普遍采取“头痛医头，脚痛医脚”的方式，还需通过完善政策制度、创新工作机制、加强沟通协调等措施，进一步推动拆除重建工作的顺利开展。
2.1.1政策端：突出政府主导、尊重民意、适度改善、各方共担，结合试点项目逐步完善政策内容
北京市政府为统筹推进城市更新工作，于2021年发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号），老旧小区改造和危旧楼改建是并列的两项主要更新方式，老旧小区侧重于综合改造、补充公服和加装电梯，危旧楼房允许翻建改建、适当增加建筑规模。这意味着北京居住类更新的拆除重建范围聚焦于经认定的危旧楼房。
在北京市住建、规自、发改、财政发布的《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）中，确定了“户数不增加、居住面积不减少、成套化改造、增加厨卫面积、重点解决使用功能提升”等改建原则，并明确了从组织端到实施端的工作阶段和流程，是北京危旧楼拆除重建工作的重要政策基础（图2）。
按照178号文件“试点先行，有序推进”的工作目标指导，北京开展了包括光明楼17号楼在内的改建试点探索。结合实践经验，北京市住建、规自发布《关于进一步做好危旧楼房改建有关工作的通知》（京建发〔2023〕95号），对178号文进行了补充。
95号文明确了就地改建项目地上增量规模原则上不超过30%的引导标准，以70平方米为分界，提出原建筑面积大于70平方米的房屋不再增加套内建筑面积的要求。在后续发布的《北京市危旧住宅楼拆除重建技术导引》（京建发〔2024〕183号）中，对危旧住宅楼拆除重建提供了规范化技术指导。
为加强资金保障，178号文提出“政府+居民+产权单位”出资的成本共担模式，政府补贴按照《关于老旧小区综合整治市区财政补助政策的函》由市区两级财政负担，并按现行政策对管网改造进行补助。居民方面主要负担新增部分面积所产生的费用。为了反哺项目投资，95号文提出可利用增量建筑规模建设配套设施、保障性租赁住房、公租房或共有产权房。为吸引社会资本参与，北京市住建等八部门发布《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》（京建发〔2021〕121号），明确社会资本的参与方式和财税金融支持等内容（图3）。
光明楼17号楼是北京首都功能核心区首个危旧楼房改建项目，也是首次应用178号文的实践项目，采取“居民申请，政府引导，企业实施”的申请式改建方式，29户承租居民全部回迁，并办理了房屋产权登记。通过增加公共服务空间、引入第三方物业管理等方式，提升了综合服务能力，达到了明显的改善效果（表1、图4、图5）。
劲松114号楼是在178号文发布后首个全流程走通该文件的改建项目，实现改造资金由政府、产权单位、居民、社会资本“四方共担”，有效解决了资金筹措问题。授予社会资本对地下一层一定期限的运营权，形成微利可持续的收益模式。采用实施主体和施工主体“两施一体”，创新工作前置机制，节约了工作周期，使建设、运营能够顺畅衔接（表2、图6、图7）。
桦皮厂胡同8号楼是北京首个独立产权成套住宅危旧楼改建项目，由20户居民作为产权主体，授权实施主体进行项目管理与建设。项目创新提出“先注销、后首次”的产权登记方式，项目竣工验收后按户为产权主体办理不动产登记手续，帮助居民减轻了产权归集与二次登记过程中的时间和财务成本负担。施工过程采取装配式建造工艺，仅用时3个月完成结构主体施工，大大提升了建设效率（表3、图8、图9）。
广州市内遗留的大量砖木结构房屋基本都已达到B级或一般损坏房标准，存在较大安全隐患，广州采取了与北京类似的“不增加户数、不改变用途”等控制原则，允许此类房屋或小区进行拆除重建改造，比北京的适用范围更广。在程序上采取一些列简化措施，对推进项目落地实施效率起到了积极作用。
广州市2021年发布《广州市老旧小区改造工作实施方案》，按照全面摸查和“成片连片、分步实施”两个阶段展开对老旧小区储备项目库的每年滚动修编和片区实施项目逐年推进。2024年6月，广州市住建、规自印发《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号），确定了维修加固和拆除翻建两种模式，对鉴定为B级或一般损坏房实行“愿改则改”，砖木结构、鉴定为C、D级或严重损坏房、危险房实行“应改尽改”。
15号文在优化供地手续、支持提质增容、优化规划办理条件、优化消防设计和妥善处理历史遗留问题等五个方面提出了支持措施，为危旧房改造提供有利政策条件（图10、图11）。
花都区集群街2号楼改建项目是广州首例多业自主筹资更新、政府给予激励的拆危建新试点项目。2号楼原分属于多家产权主体，改建工作由多产权业主共同承担改造成本，政府鼓励权属人自行委托区属国企作为实施主体开展拆除重建具体工作，以财政激励的方式动员居民自主引入专业物业或准物业管理，解决老旧小区无物业管理以及后续长效管养难问题的项目（表4、图12、图13）。
杭州突出强调居民主体地位，在确定改建方式直至资金筹措过程中，均凸显了“政府引导+居民主体”的核心思想，其改建范围和方式相对北京更具弹性。
杭州市早在2019年便发布了《杭州市老旧小区综合改造提升工作实施方案》（杭政办函〔2019〕72号）的通知，率先提出从“要我改”为“我要改”的引导方向，将“坚持以人为本、居民自愿、充分尊重居民意愿”放在了首要位置，并确定了市级财政对不同地区2000年前建成的老旧小区50%、20%、10%的补助标准。
2022年，杭州市人民政府根据《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（浙政办发〔2020〕62号）发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（杭政办函〔2022〕10号），在2019年的72号文的基础上增加了构建“5分钟”“10分钟”“15分钟”生活圈的内容，并将构建“一次改造、长期保持”管理理念明确为“综合改一次”，降低频繁改造对居民生活产生的干扰。
2024年4月，基于杭州市拱墅区“浙工新村”的试点经验，在62号文的基础上，浙江省建设厅、发改委、自然资源厅联合印发了《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），强调老旧小区自主更新，坚持“业主主体”的基本原则，鼓励各地参考“浙工新村”先行示范，按照“一事一议”逐步形成一系列政策规范，以期在更大范围内推广落地（图14）。
浙工新村是浙江省首个采取居民自主更新模式进行重建的危旧小区，在改造初期就成立了由居民代表组成的自主更新委员会，参与到改造申请、设计户型方案、建设质量监督等各个环节，充分体现了“怎么改居民说了算”。浙工新村作为试点项目所受关注度高，居民多来自同一工作单位，更新意愿较为统一，给项目的推进实施创造了一定优势，给职工住宅区的改建工作提供了很好的思路与经验（表5、图15、图16）。
从三地的政策体系与实践经验来看，拆除重建方式能够有效改善老旧居住空间的环境品质，同时保持原来的社会结构，增强了居民的归属感。
改建过程中居民全程参与方案的制定与决策，能获得更为满意的改建效果。然而，不同地区、不同年代的老旧住房差异很大，三地的政策内容与实践效果也存在一定异同。
一是基本原则相似。转变传统征收拆迁模式，支持采取就地拆除重建的方式解决住用安全和居住条件改善问题，三地都坚持了“户数不增加、改善居住条件、多方共担改建成本”原则，并在实践中得到了成功应用。
二是突出居民主体地位。三地的政策中都强调居民全过程参与，如北京提出要广泛征求居民意见，确保改造方案符合居民需求；广州将房屋使用安全责任人（含产权人、代管人或使用人）作为改建主体，鼓励成立自主更新委员会开展相关改造工作；杭州将坚持居民主体放在首要位置，强化居民的“主人翁”意识，变“要我改”为“我要改”，鼓励居民成立业主自主更新委员会或授权业主委员会作为自主更新工作的组织实施主体。
三是引导建筑规模适度增加。增加的建筑规模一方面用于住房的成套化改造或户型优化，另一方面用于增配服务设施，如北京、广州都明确了地上建筑规模增量不超过30%这一标准，杭州则是提出适当增加的建筑面积可依法在详细规划中进行调整。
一是资金来源各有侧重。北京市区属房屋改建主要依靠政府财政补贴，居民出资占比不高，广州、杭州则是以居民出资作为改建成本的主要构成，如广州要求由安全责任人自主筹资，杭州按照“谁受益、谁出资”原则筹集资金，政府在其中主要承担二类费等撬动资金。
二是对于改造范围的认定不同。北京目前已实施的项目中多以单栋危旧楼房原地改建为主，而广州鼓励与周围相邻建筑开展连片集中改造，单独危旧楼和老旧小区都可进行拆除翻建，杭州则是更注重居民意愿，2000年底以前的老旧小区可采取拆改结合模式，2000年以后建成的老旧小区，如居民改造意愿强烈也可以纳入改造范围。
三是对于技术流程的引导不同。北京侧重于对立项后的具体设计流程的指导，广州提出强化顶层设计，采取“细分阶段、动态管理”的原则，有计划推动老旧小区改造，杭州则是提出编制专项改造规划和计划，建立项目储备库，编制五年规划和年度实施计划，凸显规划引领作用。
一是对于老旧居住空间的复杂情况缺少更全面的摸查。老旧住房情况各异、产权复杂、历史遗留问题多，现有的政策体系关于拆除重建方式虽然确定了整体工作逻辑和理论框架，但结合实践来看还未能覆盖更广泛的情况。如对于央产、混合产小区的实施路径和补贴标准尚未明确，成片改造过程中涉及的产权异地置换情况缺乏具体的指导等。而且，目前政策体系基本采取市级指导、区级统筹、街道或实施主体承担具体工作，而拆除重建方式不仅涉及大量居民工作，还牵扯诸多主管部门参与，但议事协调机制还未建立，导致难以形成持续、高效的项目推进机制。
二是现行政策体系侧重于答疑解难，配适性不足。从各地实践来看，拆除重建工作多处于“民有所呼，我有所应”阶段，来了问题解决问题，往往容易忽视匹配效果。如为了支持成套化改造和户型优化所需的增量需求，三地的政策都提出了建筑规模可以在一定范围内微增，而在实践过程中，不成套住宅进行成套化改造、分户安置等情形所需的增量比例，往往大于成套住宅户型优化的增量比例，这种看上去不均衡的增量数值难免会增大居民工作的难度。针对不同情况的改建项目，规模增多少、增在哪儿最适合，需要结合具体情况、具体设计，采取适当弹性、更具配适性的指引。
三是规划引领作用未得到充分发挥，整体性研究不足。拆除重建方式是老旧居住空间改造提升系统性工作中的重要环节，而目前政策体系中的技术链条还缺乏适当延伸。对比传统的一级开发工作流程，在项目组织实施前要开展较为全面的前期研究工作，在总体规划、分区规划和街区控规的层层传导下，确定项目范围、规划条件和实施方案，有些项目还会单独编制可行性研究报告，旨在有计划、有时序地进行城市开发工作，并确保能够有效收回资金。而目前指导拆除重建方式的政策体系聚焦在实施主体确定后，缺少对前期研究工作的认识，难免出现与已批控规不符、与在编控规的衔接难等问题，导致项目难以进行。
一是构建链条更完善、覆盖更全面的政策体系。采取拆除重建方式需要从前期研究、立项实施到施工建造、运营维护建立一整套、全过程的制度予以保障，以确保拆除重建的整个过程都有相应的政策支撑，以及保障资金安全和后续运营维护。
二是建立存量居住空间体检评估机制，以确定更匹配的改造路径。秉持“先体检后更新，无体检不更新”的原则，推进街区、实施单元、社区、小区多层次的城市体检机制，一方面及时发现老旧住房的问题，制定匹配度更高的改建方案，另一方面在区域范围统筹改建实施，便于形成有计划、有捆绑的实施模式，进一步保障改建效率与实施效果。
三是加强案例试点带动，促进政策与实践双向发力。试点案例是连接政策与实践的有效载体，不仅可以验证政策的可操作性和有效性，还能够实时反馈问题，为政策调整提供依据。随政策体系的进一步制定，应同步加强老旧住区拆除重建试点项目的推广实施，通过“小切口”“微改革”，不断破解工作推进中遇到的难题，在实践中促进政策机制的不断完善和创新。
本文梳理了北京、广州、杭州三座城市在城市更新视角下对老旧居住空间拆除重建的政策与实践探索，让我们认识到拆除重建方式能够有效解决安全与品质问题，相对于修修补补的改造方式，拆除重建的成效更明显、需求更匹配，是居住类更新的重要方式。拆除重建实施过程中能促进空间要素与资本流动，使政府、居民、实施主体、运营主体等多元利益相关者之间形成良性互动关系，让城市更新工作更符合民意和市场规律。
如今，存量居住空间正在由传统的开发模式逐渐过渡到更人性化、更可持续的有机更新阶段，需要在工作组织、要素保障、实施路径等方面持续探索破题，强化试点带动作用，引导政府、市场、居民共同发力，不断完善老旧居住空间的政策体系，形成更具兼容性与适配性的引导政策和一批具有复制推广意义的示范案例，促进存量居住空间持续有机更新，回应人民日益增长的美好生活需要。
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